Ćwiczenie: Naprawa praworządności w Solanii

Systemy polityczne

Autor
Afiliacje

Ben Stanley

Wydział Nauk Społecznych, Uniwersytet SWPS

Grupa KW1 · 15 grudnia 2026 | Grupa KW2 · 24 listopada 2026

Na czym polega to ćwiczenie

Doradzacie nowej większości w fikcyjnej Republice Solanii, w której przez osiem lat przebiegała erozja praworządności podobna do tej, o której była mowa na wykładzie. Nowa koalicja chce ją naprawić, ale ma tylko zwykłą większość. Oceniacie gotowe propozycje naprawcze i układacie z nich sekwencję: co najpierw, jakim instrumentem i za jaką cenę. Pytanie przewodnie jest to samo co na wykładzie: czy naprawa sama jest praworządna?

Pracujecie w sześciu grupach po 4–5 osób. Każda teczka trafia do dwóch grup, które pracują niezależnie od siebie. Na forum nie będzie prezentacji: zestawimy sekwencje obu grup i zatrzymamy się tylko tam, gdzie się różnią — bo właśnie tam leżą prawdziwe dylematy.

Grupy Teczka
1 i 2 A. Sądy: rada sądownictwa, izba dyscyplinarna, sędziowie z nowych nominacji
3 i 4 B. Trybunał konstytucyjny
5 i 6 C. Prokuratura

Wszystko, czego potrzebujecie, znajduje się w tym arkuszu: opis Solanii, reguły gry wynikające z jej konstytucji i fakty w każdej teczce. Nie szukajcie niczego w internecie — zadanie polega na ocenie i wyborze, nie na zbieraniu informacji. Na początku przeczytajcie opis Solanii i swoją teczkę; tabela „Reguły gry” jest ściągą, do której sięgacie w Zadaniu 1, a dwóch pozostałych teczek nie musicie czytać wcale.

Harmonogram

Etap Czas Tryb pracy
Podział na grupy i lektura: Solania i wasza teczka 3 min indywidualnie
Zadanie 1 — ocena środków i sekwencja naprawy 15 min cała grupa
Zadanie 2 — porównanie na forum 12 min plenum

Solania: co się stało

Solania to średniej wielkości europejskie państwo unitarne o ustroju parlamentarno-gabinetowym, członek Unii Europejskiej i Rady Europy. Jej konstytucja z 1995 roku stanowi, że Solania jest „demokratycznym państwem prawnym”, i przewiduje trójpodział władzy, niezależne sądy, trybunał konstytucyjny oraz katalog praw wzorowany na Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Osiem lat temu wybory wygrała Partia Odnowy Narodowej (PON), która dzięki systemowi wyborczemu premiującemu zwycięzcę zdobyła samodzielną większość mandatów przy mniej niż połowie głosów. W dwóch kadencjach przeprowadziła serię zmian w trybunale konstytucyjnym, radzie sądownictwa, sądzie najwyższym i prokuraturze. Każda z nich przybrała formę ustawy uchwalonej zgodnie z procedurą — to „legalizm fasadowy”, o którym była mowa na wykładzie. Komisja Europejska uruchomiła wobec Solanii procedurę z art. 7 TUE i wniosła skargi do TSUE, a część środków unijnych zamrożono do czasu przywrócenia niezależności sądów.

W ostatnich wyborach władzę przejęła koalicja dotychczasowej opozycji. Jej położenie wygląda tak:

  • ma większość wystarczającą do uchwalania ustaw, ale nie ma 3/5 potrzebnych do odrzucenia weta ani 2/3 potrzebnych do zmiany konstytucji;
  • prezydent, wybrany jeszcze z poparciem PON, ma przed sobą trzy lata kadencji i zapowiada wetowanie ustaw „naprawczych” oraz kierowanie ich do trybunału konstytucyjnego;
  • trybunał konstytucyjny jest w całości obsadzony przez większość PON (teczka B);
  • wiele osób powołanych za rządów PON ma kadencje sięgające daleko poza obecną kadencję parlamentu.

Reguły gry: konstytucja Solanii

Pod względami ważnymi dla ćwiczenia konstytucja Solanii działa tak samo jak Konstytucja RP.

Reguła Treść
Weto Prezydent może odmówić podpisania ustawy; parlament odrzuca weto większością 3/5 głosów. Zamiast weta prezydent może przed podpisaniem skierować ustawę do trybunału konstytucyjnego
Zmiana konstytucji 2/3 głosów w izbie niższej i bezwzględna większość w izbie wyższej
Uchwała parlamentu Nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego — nie wiąże sądów ani obywateli; nie wymaga podpisu prezydenta
Trybunał konstytucyjny 15 sędziów wybieranych przez parlament bezwzględną większością na indywidualne, 9-letnie kadencje bez reelekcji; wybrany sędzia obejmuje urząd po złożeniu ślubowania wobec prezydenta; orzeczenia trybunału są ostateczne i powszechnie obowiązujące
Sędziowie Powołuje ich prezydent na wniosek rady sądownictwa. Są nieusuwalni: złożenie z urzędu, zawieszenie lub przeniesienie wbrew woli sędziego jest możliwe tylko na mocy orzeczenia sądu, w przypadkach określonych w ustawie
Rada sądownictwa Konstytucja stanowi, że 15 jej członków wybiera się „spośród sędziów” na czteroletnią kadencję; kto ich wybiera — określa ustawa
Prokuratura Konstytucja o niej milczy: cały ustrój prokuratury określa ustawa
Sądy Każdy sąd może stosować konstytucję bezpośrednio, a w sprawach objętych prawem UE — skierować pytanie prejudycjalne do TSUE, którego odpowiedź wiąże sąd pytający
Europa Wyrok ETPC stwierdzający naruszenie Konwencji zobowiązuje państwo do naprawienia naruszenia, ale sam nie uchyla krajowego orzeczenia. Kary nałożone przez TSUE i zamrożone środki UE są realną dźwignią finansową

Miara praworządności. Oceniając środki naprawcze, posługujcie się pięcioma kryteriami z Listy kontrolnej państwa prawa Komisji Weneckiej (2016): legalność; pewność prawa; zapobieganie nadużyciu władzy; równość wobec prawa i niedyskryminacja; dostęp do wymiaru sprawiedliwości (niezależnego i bezstronnego sądu). Obok nich możecie wskazać konkretną gwarancję z tabeli powyżej: nieusuwalność sędziów, kadencyjność albo ostateczność orzeczeń trybunału.

Teczka A — Sądy (grupy 1 i 2)

Fakty

  • Ustawą PON zmieniono sposób wyboru 15 członków-sędziów rady sądownictwa: wybiera ich parlament (większością 3/5, a gdy jej zabraknie — bezwzględną), a nie — jak wcześniej — sami sędziowie. Ta sama ustawa przed czasem wygasiła kadencje dotychczasowych członków. Kadencja obecnej rady upływa za dwa lata.
  • Przez sześć lat obecna rada wnioskowała o ponad 2000 nominacji sędziowskich — mniej więcej co piąty sędzia w Solanii zawdzięcza jej swoje stanowisko lub awans. Sędziowie ci wydali setki tysięcy orzeczeń, w ogromnej większości w zwykłych sprawach cywilnych, rodzinnych i karnych.
  • Przy sądzie najwyższym utworzono izbę dyscyplinarną obsadzoną wyłącznie na wniosek nowej rady. Wszczynała postępowania wobec sędziów, którzy kierowali pytania prejudycjalne do TSUE. TSUE nakazał wstrzymanie jej działalności i nałożył na Solanię karę 1 mln euro dziennie; izba działa nadal, a kary rosną.
  • ETPC orzekł, że izba sądu najwyższego obsadzona na wniosek nowej rady nie jest „sądem ustanowionym ustawą” (art. 6 EKPC). TSUE wskazał, że sam fakt powołania na wniosek tej rady nie przesądza o braku niezależności konkretnego sędziego — sąd musi ocenić wszystkie okoliczności jego powołania.

Menu środków naprawczych

  1. Ustawa stwierdzająca, że wszystkie nominacje dokonane na wniosek obecnej rady są nieważne z mocy prawa; wyroki wydane z udziałem tych sędziów podlegają wznowieniu z urzędu.

  2. Ustawa przywracająca wybór członków-sędziów rady przez samych sędziów i wygaszająca kadencję obecnych członków z dniem wejścia w życie.

  3. Ta sama ustawa o wyborze członków-sędziów przez sędziów, ale stosowana dopiero od końca kadencji obecnej rady, czyli za dwa lata.

  4. Wykonanie orzeczeń TSUE: ustawa likwidująca izbę dyscyplinarną (jej sędziowie przechodzą do orzekania w innych izbach, jej sprawy przejmuje izba obsadzona przed reformą PON), uzgodniona z Komisją Europejską jako pierwszy warunek odmrożenia środków i zakończenia kar.

  5. Bez nowej ustawy: sądy, stosując bezpośrednio konstytucję oraz orzecznictwo TSUE i ETPC, na wniosek strony badają, czy konkretny sędzia z nowej nominacji dawał w jej sprawie gwarancję niezależności. Prawomocne wyroki pozostają w mocy; podważyć można tylko te, w których wadliwość składu mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie.

  6. Zmiana konstytucji: członków-sędziów rady wybierają wyłącznie sędziowie, a ustawa nie może skrócić ich kadencji. Poza zasięgiem — zajęcia 4.

Teczka B — Trybunał konstytucyjny (grupy 3 i 4)

Fakty

  • Tuż przed wyborami poprzedni parlament prawidłowo wybrał trzech sędziów trybunału na miejsca, które zwalniały się jeszcze w jego kadencji. Prezydent nie odebrał od nich ślubowania, a nowa większość PON wybrała na te same trzy miejsca własnych kandydatów — tzw. dublerów — którym prezydent odebrał ślubowanie tej samej nocy. Trybunał, jeszcze w dawnym składzie, orzekł, że pierwsza trójka została wybrana prawidłowo; rząd PON odmówił opublikowania tego wyroku.
  • Dziś wszystkich 15 sędziów wybrała większość PON: trzech dublerów i dwunastu sędziów wybranych w prawidłowej procedurze, choć jednostronnie, na miejsca zwalniane z upływem kadencji. Prezesa trybunału wyłoniono z naruszeniem regulaminu.
  • W obecnej, czteroletniej kadencji parlamentu wygaśnie pięć mandatów; pozostałe — później.
  • Na wniosek rządu PON trybunał orzekł, że wykładnia TSUE pozwalająca sądom badać prawidłowość powołania sędziów jest niezgodna z konstytucją Solanii.
  • ETPC orzekł, że skład trybunału z udziałem dublera nie jest „sądem ustanowionym ustawą” (art. 6 EKPC). Prezydent zapowiada, że nie odbierze ślubowania od sędziów wybranych przez nową większość.

Menu środków naprawczych

  1. Uchwała parlamentu stwierdzająca, że trzej dublerzy nie są sędziami, a orzeczenia wydane z ich udziałem są wadliwe; rząd przestaje je publikować.

  2. Ustawa wygaszająca kadencje wszystkich 15 sędziów trybunału i wybór całego nowego składu przez obecny parlament.

  3. Wybór sędziów na zwalniające się miejsca w zwykłym trybie, ale — z własnej woli nowej większości — wyłącznie spośród kandydatów zgłoszonych przez wydziały prawa i samorządy zawodowe prawników i tylko takich, których poprze część opozycji.

  4. Bez nowej ustawy: sądy stosują konstytucję bezpośrednio i w rozpoznawanych sprawach traktują orzeczenia wydane z udziałem dublerów jako wydane przez sąd nieustanowiony ustawą.

  5. Dźwignia europejska: rząd przedstawia Radzie Europy plan wykonania wyroku ETPC w sprawie dublerów i zwraca się do Komisji Europejskiej o skargę do TSUE na orzeczenie trybunału podważające pierwszeństwo prawa UE.

  6. Zmiana konstytucji: sędziów trybunału wybiera się większością 2/3, a część z nich zgłaszają sędziowie i wydziały prawa. Poza zasięgiem — zajęcia 4.

Teczka C — Prokuratura (grupy 5 i 6)

Fakty

  • PON połączyła urząd prokuratora generalnego z urzędem ministra sprawiedliwości. Prokurator generalny może wydawać polecenia w konkretnych sprawach każdemu prokuratorowi, przejmować sprawy i ujawniać mediom informacje ze śledztw.
  • Za rządów PON umarzano śledztwa dotyczące zamówień publicznych w otoczeniu rządu, a wszczynano postępowania wobec dziennikarzy śledczych, działaczy organizacji obywatelskich i sędziów.
  • Po wyborach ministrem sprawiedliwości — a więc z mocy tej samej ustawy także prokuratorem generalnym — został polityk nowej koalicji. Wszystkie uprawnienia opisane wyżej ma dziś w rękach nowa większość.
  • W prokuraturze czekają na decyzję zawiadomienia dotyczące wydatkowania pieniędzy publicznych, w tym środków unijnych, przez polityków PON.
  • Konstytucja o prokuraturze milczy, więc jej ustrój można zmienić zwykłą ustawą — ale każda ustawa wymaga podpisu prezydenta.

Menu środków naprawczych

  1. Najpierw rozliczenie: minister, który jest dziś prokuratorem generalnym, korzysta z obecnych uprawnień — poleca podjąć umorzone śledztwa i wszcząć postępowania wobec polityków PON. Urzędy rozdziela się dopiero po zakończeniu rozliczeń.

  2. Ustawa rozdzielająca urzędy: prokuratora generalnego wybiera parlament na jedną, sześcioletnią kadencję; odwołać go można tylko z przyczyn wymienionych w ustawie; co roku składa parlamentowi jawne sprawozdanie.

  3. Bez ustawy: minister-prokurator generalny wydaje zarządzenie, w którym zobowiązuje się nie wydawać poleceń w konkretnych sprawach i publikować wszystkie polecenia ogólne.

  4. Dźwignia europejska: rząd zgłasza przystąpienie Solanii do Prokuratury Europejskiej (decyzja rządu i Komisji Europejskiej, bez ustawy); przejmie ona śledztwa dotyczące wydatkowania środków UE, także z czasów PON.

  5. Rozdzielenie urzędów przygotować jako projekt uzgodniony z częścią opozycji i uchwalić dopiero wtedy, gdy nie będzie mu groziło weto — na przykład po następnych wyborach prezydenckich.

  6. Zmiana konstytucji: niezależny prokurator generalny i rada prokuratorska zapisane w konstytucji. Poza zasięgiem — zajęcia 4.

Zadanie 1 — Ocena środków i sekwencja naprawy

Czas: 15 minut. Praca w całej grupie.

Oceńcie wspólnie środki a–f z waszej teczki. Dla każdego środka wypełnijcie jeden wiersz tabeli. Przy środku f wystarczy wpisać „zmiana konstytucji — poza zasięgiem”.

Środek Instrument: czym się to robi? Kto może to zablokować? Czy naprawa sama narusza praworządność? Jeśli tak — które kryterium lub którą gwarancję?
  • Instrument: ustawa zwykła / uchwała parlamentu / działanie rządu, ministra lub sądów bez nowej ustawy / zmiana konstytucji.
  • Kto może zablokować: prezydent (weto albo skierowanie ustawy do trybunału), trybunał, nikt.
  • Naruszenie: jedno z pięciu kryteriów Komisji Weneckiej albo konkretna gwarancja z reguł gry. Jeżeli uważacie, że środek niczego nie narusza, napiszcie „nie” i dodajcie, co kosztuje (czas, trwałość, skuteczność).

Sekwencja naprawy

Na podstawie tabeli zdecydujcie wspólnie:

  1. Sekwencja. Wybierzcie najwyżej trzy środki z menu i ułóżcie je w kolejności. Zapiszcie ją literami, np. „d → e → c”, i dodajcie jedno zdanie: dlaczego pierwszy krok jest pierwszy i co zrobicie, jeśli prezydent go zawetuje.
  2. Odrzucony środek. Wskażcie jeden środek, który odrzucacie jako „naprawę tą samą metodą” — powtarzającą mechanizm, którym posłużyła się PON — i nazwijcie ten mechanizm jednym zdaniem.
  3. Cena. Który dylemat z wykładu wasza sekwencja rozstrzyga — szybkość a legalizm, rozliczenie a pewność prawa, niezależność a rozliczalność czy zabezpieczenie przed następną większością — i co przez to tracicie?

Zadanie 2 — Porównanie na forum

Czas: 12 minut. Plenum.

Prowadzący wyświetli wspólną tabelę trzech teczek z trzema kolumnami: sekwencja, odrzucony środek, dylemat. Przy każdej teczce:

  • jedna z dwóch grup podaje swoją sekwencję i odrzucony środek — same litery, bez uzasadnień;
  • druga grupa mówi tylko to, co wybrała inaczej, i dlaczego;
  • jedna z grup nazywa dylemat, który rozstrzygnęła, i jego cenę.

Na koniec pytanie zamykające: którą z trzech teczek da się naprawić bez zgody prezydenta i bez udziału trybunału — a której nie? Zestawcie odpowiedź z faktem z wykładu: w Polsce rozdzielenie urzędów Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości wymaga tylko zwykłej ustawy, a mimo to we wrześniu 2026 roku nie zostało przeprowadzone. Co to mówi o tym, dlaczego naprawa jest trudniejsza niż demontaż?