Czym jest pogłębianie integracji?

• Zwiększanie intensywności i zakresu integracji pomiędzy państwami członkowskimi.

• Proces realizuje się w trzech wymiarach:

  • Ewolucja traktatów stanowiących fundament prawny
  • Transformacja procesów politycznych
  • Rozszerzanie zakresu wspólnych polityk

• Dzisiejszy wykład koncentruje się na dwóch pierwszych aspektach.

Dwie wizje integracji

Podejście ponadnarodowe

• Przekazanie suwerenności instytucjom ponadnarodowym

• Pierwszeństwo prawa UE przed prawem krajowym (Costa vs ENEL, 1964)

• Niezależność instytucji od rządów państw członkowskich

• Obywatele UE jako bezpośrednie podmioty prawa unijnego

• Głosowanie większościowe zamiast jednomyślności

Wizja Jean Monneta

Podejście międzyrządowe

• Państwa = główne podmioty procesu decyzyjnego

• Instytucje UE jako platforma współpracy, nie autonomiczna władza

• Ochrona suwerenności - narody jako źródło legitymacji

• Prawo weta każdego państwa

Kryzys pustego krzesła (1965)

• De Gaulle wycofał francuskich przedstawicieli z Rady

• 7 miesięcy paraliżu Wspólnoty

• Kompromis luksemburski - de facto jednomyślność w kluczowych kwestiach

UE jako model hybrydowy

• Różne obszary = różne nasilenie cech ponadnarodowych/międzyrządowych

• Dynamiczna równowaga między instytucjami

• Kryzysy prowadzą do przesunięć w równowadze

• Ani federacja, ani typowa organizacja międzynarodowa

Rozwój traktatowy

• Fundamenty: Traktat Paryski (1951) i Traktaty Rzymskie (1957).

• Między 1957 a połową lat 80. rozwój był relatywnie powolny.

• Od drugiej połowy lat 80. - przyspieszenie reform cyklicznie co kilka lat.

• Pięć przełomowych traktatów:

  • Jednolity Akt Europejski (1986)
  • Traktat z Maastricht (1992)
  • Traktat Amsterdamski (1997)
  • Traktat Nicejski (2001)
  • Traktat Lizboński (2007)

Jednolity Akt Europejski (1986)

• Podpisany w lutym 1986, wszedł w życie w 1987 roku.

• Najważniejsze osiągnięcia:

  • Zobowiązanie do sfinalizowania rynku wewnętrznego do 1992 roku
  • Nowe obszary współpracy: ochrona środowiska, badania i rozwój
  • Upowszechnienie głosowania większościowego w Radzie
  • Wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego
  • Fundamenty współpracy w polityce zagranicznej

Traktat z Maastricht (1992) - kontekst

Traktat z Maastricht - trzy filary UE

1. Wspólnoty Europejskie - instytucje ponadnarodowe, prawa obywatelskie

2. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa - współpraca w stosunkach międzynarodowych i obronności

3. Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne - migracja, przestępczość transgraniczna, wymiar sprawiedliwości

Traktat z Maastricht - reformy instytucjonalne

• Wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego.

• PE uzyskał prawo konsultacji i zatwierdzania składu Komisji.

• Trybunał Sprawiedliwości otrzymał nowe instrumenty egzekwowania prawa, w tym możliwość nakładania kar finansowych.

Traktat Amsterdamski (1997)

Traktat Nicejski (2001)

Traktat Konstytucyjny - nieudana próba

• Konwent Europejski miał odpowiedzieć na pytanie o funkcjonowanie UE po rozszerzeniu do ponad 20 państw.

• Cztery kluczowe cele:

  • Podział kompetencji między UE a państwami
  • Uproszczenie mechanizmów decyzyjnych
  • Wzmocnienie legitymizacji demokratycznej
  • Konsolidacja dorobku traktatowego

• Podpisany w 2004, odrzucony w referendach we Francji i Holandii (2005).

Traktat Lizboński (2007) - kontekst

• Po fiasku Traktatu Konstytucyjnego - potrzeba reform bez ambicji konstytucyjnych.

• Podpisany w grudniu 2007.

• Ratyfikacja wstrzymana przez negatywne referendum w Irlandii.

• Wszedł w życie w grudniu 2009 po powtórnym głosowaniu w Irlandii.

Traktat Lizboński - kategoryzacja kompetencji

• Kompetencje wyłączne UE - np. unia celna, polityka monetarna

• Kompetencje dzielone - państwa stanowią przepisy pod warunkiem braku regulacji UE (np. rolnictwo, transport, energia)

• Kompetencje wspierające - UE uzupełnia działania państw (np. kultura, oświata, turystyka)

Traktat Lizboński - osobowość prawna i PE

Traktat Lizboński - zmiany instytucjonalne

Traktat Lizboński - głosowanie większościowe

Traktat Lizboński - nowe kompetencje

• Polityka środowiskowa - walka ze zmianami klimatycznymi

• Polityka energetyczna - solidarność i bezpieczeństwo dostaw

• Nowe obszary:

  • Własność intelektualna
  • Sport
  • Eksploracja kosmosu
  • Turystyka
  • Ochrona ludności
  • Współpraca administracyjna

Cykliczny rytm reform

• Po JAE ukształtował się cykliczny rytm reform traktatowych.

• Każda reforma generowała potrzebę kolejnych zmian.

• Państwa niezadowolone z rezultatów dążyły do modyfikacji.

• Wiele traktatów zawierało klauzule przewidujące przyszłe rewizje.

“Gospodarka wyprzedza politykę”

• Przełomowe osiągnięcia wynikały z porozumień o integracji ekonomicznej.

• Integracja ekonomiczna wymuszała pogłębienie współpracy politycznej.

• Przykład: Rozszerzanie głosowania większościowego wynikało z przekonania, że efektywne zarządzanie wspólnym rynkiem jest niemożliwe przy prawie weta.

Elastyczność i wzmocniona współpraca

• Część państw inicjowała współpracę wykraczającą poza ramy traktatowe.

• Oddolne inicjatywy stopniowo inkorporowano do oficjalnych dokumentów.

• Wprowadzono mechanizmy umożliwiające zróżnicowane tempo integracji.

• Traktat Lizboński sformalizował możliwość stałej współpracy strukturalnej w polityce obronnej.

Inkrementalizm

1. Rządy dostrzegają korzyści ze współdziałania → nieformalne inicjatywy międzyrządowe

2. Obszar uzyskuje umocowanie traktatowe, ale pozostaje domeną jednomyślnych decyzji

3. Gdy koordynacja międzyrządowa jest niewystarczająca → mechanizmy ponadnarodowe i głosowanie większościowe

Rosnąca złożoność traktatów

• Wraz z pogłębianiem integracji traktaty stawały się coraz obszerniejsze.

• Po Traktacie Nicejskim: około 50 różnych kombinacji procesów legislacyjnych.

• Złożoność traktatów uniemożliwiała ich zrozumienie przez przeciętnego obywatela.

Elitarny charakter integracji

• Obywatele nie mają bezpośredniego wpływu na wybór władz UE ani możliwości inicjowania reform.

• Integracja kształtowana głównie przez elity polityczne i eksperckie.

• Deficyt demokratyczny - trudności z ratyfikacją traktatów w referendach.

• Obywatele manifestowali sprzeciw wobec kierunku lub tempa zmian.

Pierwotny podział ról

Zacieranie granic kompetencji

• Rada zaczęła wpływać na kształtowanie agendy politycznej (domena Komisji).

• Trybunał Sprawiedliwości poprzez orzecznictwo stał się kreatorem procesów integracyjnych.

• Parlament Europejski - z organu doradczego przekształcił się w pełnoprawnego współustawodawcę.

Nowi aktorzy w procesie decyzyjnym

• Rada Europejska (szefowie państw i rządów) przejęła strategiczną kontrolę nad kierunkiem integracji.

• Organizacje lobbingowe (krajowe i międzynarodowe) reprezentujące interesy różnych grup.

• Procesy stały się bardziej pluralistyczne i wielopoziomowe.

Charakterystyka współczesnych procesów politycznych

• Pluralistyczne i wielopoziomowe - szerokie spektrum uczestników

• Bardziej demokratyczne - głosowanie większościowe, kontrola PE

• Bardziej efektywne - szybsze podejmowanie decyzji

• Coraz bardziej ponadnarodowe - odchodzenie od modelu międzyrządowego

Komisja Europejska

Parlament Europejski

Rada UE i Rada Europejska

Wzajemna stymulacja procesów

• Poszerzanie i pogłębianie - procesy ściśle powiązane i wzajemnie się stymulujące.

• Każde znaczące rozszerzenie wywierało wpływ na reformy instytucjonalne.

• JAE, Traktat z Maastricht, Traktat Lizboński - odpowiedzi na wyzwania rozszerzenia.

• Perspektywa członkostwa - potężny bodziec reformatorski dla kandydatów.

Rozszerzenie o kraje EŚW

• Konieczność dostosowania struktur do 27 państw przyspieszyła reformy.

• Opracowanie nowych modeli integracji (wzmocniona współpraca).

• Kryteria kopenhaskie - mechanizm transformacyjny dla krajów postkomunistycznych.

• Nowe priorytety: relacje ze wschodnimi sąsiadami, bezpieczeństwo energetyczne.

Rozszerzenie jako instrument polityki zagranicznej

• Jedno z najskuteczniejszych narzędzi polityki zagranicznej UE.

• Promowanie stabilności, demokracji i prosperity w sąsiedztwie.

• Perspektywa członkostwa - motywacja do reform nieosiągalnych bez “kotwicy” integracji europejskiej.

Kluczowe wnioski

• Dwa podejścia - ponadnarodowe i międzyrządowe - kształtują UE od początku

• Pogłębianie integracji - wielowymiarowy proces obejmujący reformy traktatowe i ewolucję mechanizmów politycznych

• Kolejne traktaty poszerzały kompetencje instytucji i zakres głosowania większościowego

• Integracja przebiegała stopniowo (“gospodarka wyprzedza politykę”)

• UE jako hybryda - łączy elementy obu podejść w różnych proporcjach

• Poszerzanie i pogłębianie - uzupełniające się wymiary jednoczenia Europy